본 연구는 지속가능한 새로운 남북관계 형성을 위해 생태‧환경, 식량‧농업, 도시, 그리고 접경 분야의 남북 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals: SDGs) 협력 방향을 제시하는 것을 목적으로 한다.
2000년 남북정상회담 이후 남북관계 발전과정에서 북한은 남북 합의는 물론 국제규범을 수시로 위반 또는 파기함으로써 신뢰를 상실했다. 이는 남북협력의 방향성에 대한 성찰과 함께 교류와 안보의 불균형으로 대표되는 기존 남북관계의 정상화라는 과제를 남겼다. 지난 30여 년 동안의 북한 비핵화 과정은 ‘협상 ▶ 합의‧보상 ▶ 합의 파기 ▶ 위기 심화 ▶ 재협상’의 악순환의 고리를 형성했다. 북한 비핵화 협상 30여 년 역사의 결과는 북한이 사실상 핵능력국가(Nuclear Capable Country)로 전환했다는 점이다.
탈냉전 이후 현 국제질서는 미국의 상대적 위상 약화와 중국의 부상 등 절대강자가 존재하지 않는 다극화 경향을 보이고 있다. 국제질서의 다극화는 국제분쟁이 증가하는 배경으로 작용하고 있지만, 국제기구와 강대국들은 갈등의 조정에 한계를 보이는 무극화 경향도 동시에 나타나고 있다. 국제질서의 다극화‧무극화 경향은 한반도 안보상황에도 영향을 미치고 있으며, 북한은 대북제재 국면을 탈피하기 위해 중국, 러시아는 물론 과거 냉전기 협력체제를 복원하려는 전략을 구사하고 있다.
전통적으로 군사적 차원은 국가안보에 있어서 가장 중요한 영역으로 다루어져왔으며, 두 차례에 걸친 세계대전과 냉전체제는 전통안보, 즉 협의의 국가안보의 중요성을 부각시킨 배경이었다. 사회주의 체제의 해체는 비전통안보의 영역을 확장하는 계기로 작용했으며, 1994년 유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP)은 안보의 주체와 영역을 인간안보(Human Security)로 확장했다. 생명안보(Life Security) 개념은 기후 위기와 같은 인류 전체의 위기에 대한 인식에서 출발하며, 과학기술의 발달로 편익의 증가와 함께 새로운 위험(risk)이 등장하고 있다는 점에 주목한다. 생명안보 시대의 위험 회피를 위한 인류 공동 협력의 중요성과 함께 경제와 첨단기술의 안보적 측면이 강조되고 있다.
남북관계 환경의 구조적 변화는 지속가능한 새로운 남북관계 형성을 위한 창의적 방안의 마련을 요구하고 있으며, SDGs 협력은 그 대안이 될 수 있을 것이다. 북한도 SDGs에 동의하고 있다는 점에서 남북협력의 가능성을 찾아야 할 것이다. SDGs 협력을 통한 남북 생활공동체 형성은 인간안보와 생명존중의 가치를 구현하는 보편타당한 영역이라는 점에서 적극적인 남북협력 방안이 마련되어야 한다. 생명공동체 형성을 시발점으로 남북이 신뢰를 형성하고 경제와 사회‧문화 분야 등 남북 교류‧협력 전반을 견인하는 중장기적 통일로드맵을 구현해 나가야 할 것이다.
심각해지는 기후‧생태 위기에 대해 한반도 생명공동체로서 남북한은 함께 대응하고 이를 통해 새로운 남북관계를 형성해 가야 한다. 생명안보를 위한 생태‧환경 분야의 남북 교류협력은 비정치적, 연성 이슈로서 남북관계의 현실적 제약을 우회할 수 있을 것이다.
북한에서 가장 심각한 생태‧환경 문제는 산림황폐화라 할 수 있다. 북한은 산림 훼손 문제를 해결하기 위해 국가적 노력을 기울여 왔으나 여전히 산림 훼손의 근본 원인인 식량 생산과 에너지 문제가 해결되지 않고 있다. 자연재해 증가, 농업생산력 저하 등의 문제가 심각해지자 북한은 기후 위기를 국가의 중요한 이슈로 부각하기 시작했다.
2021년도 북한의 『자발적 국가 검토 보고서(Voluntary National Review: VNR)』와 2022년도 『지속가능발전 보고서(Sustainable Development Report: SDR)』를 기반으로 북한의 생태‧환경 분야의 SDGs의 내용과 이행 현황의 분석이 가능하다. 남북 생태‧환경 분야의 협력 현황은 구체적으로는 SDG 13(기후 행동), SDG 14(해양 생태계), SDG 15(육상 생태계)를 중심으로 검토할 필요가 있다.
북한의 VNR는 지속가능발전 의제 이행 과정에서 유엔기후변화협약, 파리협정, 생물다양성 협약 등 국제협약 가입과 협약 이행 노력을 강조하며 국제사회와 협력 강화 의지를 강조하고 있다. 그동안 우리 정부와 전문가들은 생태‧환경 분야 남북협력의 필요성을 언급하고 여러 협력과제와 계획을 제안했으나 산림 분야를 제외하고 제대로 실행된 사례는 별로 없다.
생태‧환경 분야 남북 SDGs 협력에 긍정적 또는 부정적인 영향을 줄 수 있는 환경적 요인으로 ① 남북한이 지리‧생태적으로 연결된 한반도 생명공동체, ② 북한의 생태‧환경 분야 국제협약 및 국제네트워크 참여, ③ 생태‧환경 분야 남북 SDGs의 유사성과 차이, ④ 지속되는 대북 경제제재의 제약을 주목해 볼 필요가 있다.
생태‧환경 분야 남북 SDGs 협력 방안으로는 ① 남북 공동 한반도 SDGs 수립과 VNR 작성, ② 기후 및 생태계 부문을 연계한 남북 SDGs 이행의 효과 증대 및 협력의 시너지 형성, ③ 한반도 생태축, 산림, 습지 등 핵심 생태계 복원‧보전 중심의 협력, ④ 생태‧환경 분야 국제협약과 다자간 협력 메커니즘의 적극적 활용 등이 제시될 수 있다.
남‧북‧미 대치가 강화된 현시점에서 국제사회의 대북제재로 남북협력 사업을 당장 추진하는 데 어려움이 있으나, 변화된 시대 패러다임에 맞는 한반도의 지속가능발전 비전과 전략을 우리가 선도적으로 구축해 나갈 수 있도록 정책 개선이 요구된다.
2021년 7월에 개최된 유엔(United Nations)의 고위급 정치포럼(High-Level Political Forum: HLPF)에서 북한은 처음으로 『자발적 국가 검토 보고서(VNR)』를 제출했다. 북한은 SDG 2(지속가능한 농업 발전과 식량의 자족 실현)에서 4개의 세부목표를 설정하였다. 이러한 목표 설정에도 불구하고 지금까지 북한은 지속가능하지 않은 방법으로 농업 생산성을 높이는 데 주력하였다. 따라서 북한은 SDG 2를 현실적 요구에 맞게 달성하려면 ‘지속가능한 농업 발전’이라는 목표를 그대로 유지하되 ‘식량의 자족 실현’이라는 목표는 ‘국민에게 영양가 있고 안전한 식품의 공급’으로 수정할 필요가 있다.
북한은 식량 증산을 정책의 핵심 목표로 설정하고 있음에도 불구하고 김정은 정권 출범 이후 식량 생산량은 지속적으로 하락하고 있다. 유엔 안보리의 대북제재와 코로나19 팬데믹을 거치면서 식량 부족으로 인한 주민들의 고통은 더욱 커지게 되었다. 식량 생산 하락에다 수입 감소, 국제사회의 지원 감소까지 겹치면서 아사자 발생이라는 극한적인 상황까지 맞이하게 되었다.
그동안 북한은 주민들의 식품 소비 패턴과 시장의 수요 변화를 고려하여 옥수수 대신 밀과 콩 재배면적의 확대, 축산물 생산 확대, 채소 및 과일 생산 확대 등 긍정적인 농업정책을 시도하면서도 양곡정책에서는 국가 독점적인 식량의 공급이라는 상반된 정책을 펼치고 있다. 북한이 안고 있는 고질적인 식량 부족 문제를 해결하기 위해서는 농업기반에 대한 지속적인 투자와 함께 비료와 농기계 등 농자재의 공급 증대, 농업기술의 개발, 부족한 식량의 수입 증대 등 다면적인 노력이 필요하다.
북한이 식량 부족 문제를 앞당겨 해결하려면 국제사회와의 협력, 특히 남북한 사이의 농업협력이 요구된다. 1990년대 중반부터 시작된 남북 농업협력은 2000년대 중반까지 10여 년간 활발하게 추진되었으나 북한의 핵실험 이후 거의 중단되기에 이르렀다. 북한이 핵 개발을 중단하고 국민의 먹는 문제 해결에 집중한다면 국제사회는 북한의 식량난 해결에 동참할 것이며 북한의 지속가능한 개발을 적극 지원할 것이다. 이와 함께 남북한 사이의 농업협력도 더욱 탄력을 받게 될 것이다. 남북한은 1992년 발표된 ‘남북 기본합의서’의 정신에 따라 국제적 환경 변화나 한반도의 정치 및 경제적 변화에 흔들리지 않고 지속가능한 협력을 이어가야 할 것이다. 남북은 상호 신뢰를 바탕으로 효과적인 협력 방안을 모색해 나갈 필요가 있다. 남북은 비단 농업분야의 협력뿐만 아니라 농촌의 생활환경 개선, 에너지 협력, 기후변화에 대처하기 위한 협력 등 협력의 범위를 넓혀나가기 위한 노력을 이어나갈 필요가 있다.
도시 분야의 지속가능발전을 위한 남북협력은 평화통일에 대한 국민적 공감대 형성에 기여할 수 있으며, 세계적 관심사인 도시 환경 복원과 발전의 실험무대로서 한반도가 주목받는 기회가 될 수 있다. 북한의 도시들이 지속가능한 도시 발전을 위한 성공사례가 될 경우, 한반도 전체의 경쟁력이 높아질 수 있을 것이다. 도시 분야 남북협력은 탄소중립의 실현을 위한 기술혁신 창출이라는 측면에서 우리에게도 큰 도움이 될 수 있을 것이다.
북한의 열악한 도시 실태를 감안할 때, 도시 분야 SDGs 달성을 위해서는 많은 과제가 예상된다. 물리적 측면에서는 식수문제와 주택문제의 해결이 우선적으로 대응할 과제로 파악되었다. 제도적인 측면에서는 기존의 도시계획 관련 제도에 지속가능발전목표의 달성을 위한 과제를 반영하는 것이 주요 과제가 될 것이다. 인적 역량 강화 측면에서는 중앙부처 공무원부터 시작해서 지속가능발전목표에 대한 인식 공유와 이것을 실천하기 위한 물리적 측면의 과제와 제도개선 과제를 다룰 수 있는 역량을 갖추는 것이 주요 과제이다.
도시 분야 SDG 달성을 위한 남북협력은 상호주의에 입각해 추진하되 남북한 도시의 역량과 조건에 맞게 단계적으로 추진해야 한다. 남북협력의 특성상 북한이 우선적으로 필요로 하는 시급한 과제와 도시들부터 협력을 추진하되 평양보다는 열악한 조건의 지방 중소도시를 우선적인 협력의 대상으로 고려할 필요가 있다.
향후 남북 도시협력의 추진과제는 주거 및 도시개발 측면, 도시환경 개선 측면, 제도적 개선 측면, 인적 역량 강화 측면에서 살펴볼 필요가 있다. 주거 및 도시개발 측면의 남북협력 과제로서는 주거지의 생활여건 개선 및 도시교통 접근성 개선 등과 관련된 협력이 고려될 수 있을 것이다. 이 경우에도 단순히 남측에서 적용되는 기존 기술만이 아닌 지속가능발전목표에 부합한 첨단 친환경 기술이 접목된 협력이 함께 추진될 필요가 있다.
도시환경 개선 측면에서는 깨끗한 식수 확보 관련 협력, 도시 내 홍수, 태풍 피해 방지 등과 관련한 시설 개선 협력을 도모할 필요가 있다. 친환경 정수시설 및 상수도망의 구축이라는 측면에서는 물 순환 도시구현을 위한 남북협력이 추진될 필요가 있다.
제도적 개선 측면에서는 먼저 북한의 경제특구에서부터 제도적 실험을 모색할 필요가 있을 것이다. 이러한 측면에서 북한의 ｢개성공업지구법｣, ｢나선경제무역지대법｣ 등을 지속가능발전목표 달성을 위한 내용으로 개선하는 것을 고려할 필요가 있다. 도시지역에서 지속가능발전목표를 달성하기 위한 별도의 특별법을 제정하는 방안도 모색할 필요가 있다.
인적 역량 강화는 크게 세 영역에서 추진할 필요가 있다. 도시행정인력과 기술인력 그리고 일반 주민들이 바로 그것이다. 도시행정인력의 영역에서는 북한의 국토환경보호성 및 도시경영사업소 등 관련 기관 인력의 역량 강화사업을 현 단계에서 추진할 필요가 있다. 기술인력에 대한 교육은 우리 측 해당 전문기관과의 협력을 통해 추진하는 것이 필요하다. 일반 시민들의 지속가능발전에 대한 인식 제고와 실천 역량 강화는 도시행정인력의 역량 강화와 함께 남북 도시 간 자매결연을 통한 인적 교류를 통해 추진할 수 있을 것이다.
단계별로 과제들을 재정리해보면, 중단기에는 취약한 지역의 주택 개보수나 상하수도 긴급 개량이나 수질개선 관련 협력을 가장 우선적으로 추진할 필요가 있다. 주택 및 식수 문제 해결 측면에서 재해에 취약한 주택 개보수, 식수 안전보장을 위한 긴급조치 등을 위한 협력을 우선 추진할 필요가 있다. 장기적으로는 북한이 UN이나 우리나라 도시 분야 SDGs 세부목표 가운데 구체적으로 언급하지 않고 있는 도시의 포용성 측면의 세부과제와 폐기물 관련 세부과제, 공공녹지에 대한 접근 보장 관련 세부과제 등을 중심으로 협력을 추진할 필요가 있다.
도시 분야 SDGs 달성을 위한 남북협력을 위해서는 몇 가지 정책적 고려가 필요하다. 무엇보다도 북한의 도시정부가 남한의 도시정부와 달리 지방자치의 기반이 없다는 점이다. 우리 도시정부들은 북한의 중앙정부와 도시정부 양자를 상대해야 한다는 점을 고려해야 한다.
우리나라는 국가와 도시 차원에서 탄소중립을 위한 구체적인 목표와 실천계획을 추진하고 있는데, 이러한 노력과 연동해서 남북 도시협력을 추진하는 것이 북한 도시에도 도움이 되고, 우리 도시들이 좋은 경험을 축적할 기회가 될 수 있을 것이다.
도시협력을 추진하는 과정에서 국제규범에 맞는 협력을 하는 것도 중요하다. 도시 간 협력에 있어서 중요한 국제규범 가운데 하나는 호혜적인 협력이다. 북한의 요구를 무조건 수용하는 방식의 도시협력은 호혜적일 수가 없다. 북한의 도시들이 지속가능한 발전을 이룩할 수 있도록 유도하는 방식으로 도시협력을 이끌고 가는 지혜가 필요하고, 이를 위해 북한에 요구할 원칙이 바로 호혜성의 원칙이다. 우리 도시에도 필요하고 도움이 되는 협력이 이루어져야 결과적으로 북한 도시들에도 도움이 될 수 있을 것이다.
지속가능한 한반도의 발전이라는 측면에서 접경협력은 개념상 남북한이 상호 협력을 통해 접경지역에서 공동의 이익을 증진시켜 나가는 과정이라고 할 수 있다. 특히 접경협력을 통해 추구하는 공동의 이익은 지역의 경제발전, 생태환경의 보전, 군사대결의 완화를 통한 평화적 환경의 개선 등을 들 수 있다. 그리고 이러한 이익의 증진은 남북한이 제시하는 일방적 선언과 구상 등에 의해서만 이뤄지기는 어려우며, 그러한 선언과 구상을 바탕으로 다양한 차원에서의 정책적 실험들이 함께 이뤄져야 실현가능하다.
접경지역을 중심으로 하는 남북한 협력사업에 대한 정책 구상은 다수 제시되었지만, 실질적인 협력이 진행된 사례는 많지 않다. 최근 접경협력이 SDGs 차원에서 제안되고 있지만, 북한이 유엔의 지속가능한 발전목표의 의제를 적극적으로 국제협력에 활용하고 있기 때문에 남북한의 접경협력에서도 이를 더 적극적으로 활용할 필요가 있다.
접경협력은 남북한만의 의지만으로 이뤄지기 어렵다. 실질적으로 비무장지대(DeMilitarized Zone: DMZ)를 관할하고 있는 것은 유엔사이며, 한반도를 둘러싼 국가들의 외교는 동북아시아 차원만이 아니라 글로벌 차원의 외교이기 때문이다. 한반도 SDGs 협력 증진을 위해서는 한국 정부의 적극적 의지와 전략이 요구된다.
제도적으로 지방정부가 대북협력사업을 추진할 수 있게 되었지만, 현재의 상황에서 경기도와 강원도가 독자적으로 접경협력 사업을 이어갈 것으로 예상되지 않는다. 강원도의 경우 지난 도정에서 추진했던 평화와 관련된 사업들을 전면 재검토하고 축소 또는 폐지하고 있으며, 지자체의 재정적 어려움으로 인하여 장기적인 접경협력 사업을 추진할 동력도 약화된 상황이다.
현재 남북 접경지역 간 구체적으로 이뤄지는 사업이 거의 없다는 점에서 본격적인 접경지역 협력을 위한 준비와 아울러 행위주체들 간 관계를 형성해 나가는 전략이 필요하다. 첫째, 북한 접경지역 특정 지역에 대한 패키지형 개발협력 사업을 추진할 수 있다. 둘째, 남북 접경지역의 협력으로 상호 이익이 발생할 수 있는 것 중의 하나가 수력발전을 위한 협력이다. 셋째, 팬데믹 또는 월경성 감염병의 확산을 통해서 경험하였듯이 보건과 방역 관련 접경협력은 필수적으로 진행되어야 할 것이다. 넷째, 접경지역의 재난관리 또는 재난예측 등을 위한 사업이 필요하다. 다섯째, 접경지역 내 이중, 삼중으로 가해진 규제를 해소하는 과정이 선행되어야 한다.
접경협력에서 중요한 공간인 DMZ를 어떻게 활용할 것인가에 대한 전략적 고려가 필요하다. 첫째, 남북 접경지역의 효율적 관리를 위해 ‘DMZ관리공단’과 같은 공동관리기구를 유엔사와 별도로 설치하고 운영할 수 있는 제도적 기반을 마련할 필요가 있다. 둘째, 접경지역과 DMZ의 평화적 이용을 위한 접경협력이 가시적 성과를 내기 위한 조건으로 지뢰가 제거되어야 한다. 셋째, DMZ 개발의 과정에서 냉전과 분단의 현실을 어떻게 기억하고 후세대를 위해서 재현할 것인가에 대한 통섭적 접근이 필요하다. 넷째, DMZ의 국제평화지대화 사업에 추모와 애도의 공간을 조성해 나가는 것도 매우 중요하다. 다섯째, 접경협력은 완성된 형태의 것이 아니라 과정의 연속으로 이해할 필요가 있다.
남북관계와 통일환경의 변화를 반영해 새로운 한반도 전략이 모색되어야 할 것이다. 북핵 문제에 대해 확고하고도 원칙적인 대응체제를 구축하되 한반도의 자유, 평화, 번영의 입구를 형성하기 위한 창의적인 대안을 마련할 때다. 인류 공통의 가치라고 할 수 있는 SDGs 협력은 북한 주민의 고통을 경감시키고 자유민주적 기본질서에 입각한 평화통일을 위한 실천적 방안이 될 수 있다. 윤석열 정부는 북핵 문제 해결과 남북관계의 정상화를 지향하고 있으며, 이를 위한 담대한 구상을 천명했다. 이제 담대한 실천 방안을 강구할 때이며, SDGs 분야에서 해법을 모색할 필요가 있다.

ChapterⅠ 서론

ChapterⅡ 남북관계의 환경 변화 SDGs 협력
1. 교류와 안보의 불균형과 잘못된 관행의 고착
2. 북핵 문제의 질적 전환
3. 국제질서의 다극화와 무극화
4. 신안보시대의 도래
5. 남북 생활공동체와 SDGs 협력

ChapterⅢ 생태‧환경 분야의 남북 SDGs 협력
1. 생태‧환경 분야의 남북 SDGs 협력 평가
2. 생태‧환경 분야의 남북 SDGs 협력 환경
3. 생태‧환경 분야의 남북 SDGs 협력 방안

ChapterⅣ 식량‧농업 분야의 남북 SDGs 협력
1. 식량‧농업 분야의 남북 SDGs 협력 평가
2. 식량‧농업 분야의 남북 SDGs 협력 환경
3. 식량‧농업 분야의 남북 SDGs 협력 방안

ChapterⅤ 도시 분야의 남북 SDGs 협력
1. 도시 분야의 남북 SDGs 협력 평가
2. 도시 분야의 남북 SDGs 협력 환경
3. 도시 분야의 남북 SDGs 협력 방안

ChapterⅥ 접경 분야의 남북 SDGs 협력
1. 접경 분야의 남북 SDGs 협력 평가
2. 접경 분야의 남북 SDGs 협력 환경
3. 접경 분야의 남북 SDGs 협력 방안

ChapterⅦ 정책적 고려사항
1. 생태‧환경 분야
2. 식량‧농업 분야
3. 도시 분야
4. 접경 분야

ChapterⅧ 결론

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